沈昕一
2025年10月份，歐委會在比利時布魯塞爾正式提出《保護歐盟鋼鐵行業(yè)免受全球產(chǎn)能過剩不公平影響的提案》，計劃以“永久性保護機制”取代2026年到期的鋼鐵進口保障措施。這項新規(guī)提出3點關鍵變化：一是將免稅配額削減至1830萬噸/年，較2024年減少47%；二是將超配額關稅上調(diào)至50%（現(xiàn)為25%），向美國關稅水平看齊；三是新增“Melt and Pour”（熔煉—澆鑄）溯源要求，防止“繞道進口”。
歐委會主席馮德萊恩表示：“一個強大、‘去碳化’的鋼鐵產(chǎn)業(yè)對歐盟的競爭力、經(jīng)濟安全與戰(zhàn)略自主至關重要。我們必須立即行動?！笨梢?，歐盟正從“發(fā)起臨時性防護”走向“搭建制度化護欄”。
歐盟此次提出的新方案，不僅是關稅配額的數(shù)量與稅率調(diào)整，還代表其貿(mào)易政策思維從“臨時防護”邁向“結構性制度化”的升級。按照《關稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）第XXVIII條的規(guī)定，成員方有權在調(diào)整關稅承諾或配額安排時，與主要貿(mào)易伙伴重新談判并提供補償。這為歐盟在現(xiàn)行保障措施到期后構建長期保護機制提供了法律依據(jù)。
在制度形式上，歐盟選擇繼續(xù)采用“關稅配額制度（tariff quota）”，而非直接征收全面關稅。這種設計被視為在“保護”與“開放”之間取得平衡的方式——既能維持必要的貿(mào)易流動，又能通過配額上限與高額超限稅率對沖進口沖擊。相比“一刀切”的高關稅做法，這一機制為歐盟保留了更多的政策靈活性，也有助于其兼顧上游鋼鐵產(chǎn)業(yè)和下游制造業(yè)的利益。
提案將超配額關稅提高至50%，旨在確保超出配額的貿(mào)易量被嚴格限制，從而不削弱政策效力。歐盟指出，若仍維持此前25%的水平，在他國普遍提高鋼鐵關稅的背景下，這一措施將難以奏效。
從規(guī)則層面看，歐盟強調(diào)該提案完全符合世貿(mào)組織義務，屬于在現(xiàn)行框架內(nèi)的合法調(diào)整。在此前的政策咨詢過程中，部分成員國和行業(yè)組織認可歐盟采取行動的必要性，認為在全球過剩產(chǎn)能持續(xù)提升的背景下，歐洲必須建立“穩(wěn)定而可預期的防護體系”。同時，歐盟也強調(diào)，這一措施并非單邊主義的回歸，而是其在多邊體系下的“主動防御”——仍將通過“全球鋼鐵過剩產(chǎn)能論壇”（GFSEC）等渠道，推動對產(chǎn)能失衡的國際協(xié)同治理。
歐盟此次提出“永久性鋼鐵防護機制”想法或源于其對于內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結構性困境的思考。
過去數(shù)年，歐洲鋼鐵業(yè)在需求、成本和投資3個方面同時承壓，行業(yè)運行指標長期處于警戒線以下。其在相關文件中坦言，歐盟鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能利用率已跌至約67%，遠低于被認為“健康”的80%水平；自2007年以來，歐盟累計關閉約6500萬噸產(chǎn)能，鋼廠停產(chǎn)、裁員頻發(fā)，2024年更是出現(xiàn)了10余年來的最大經(jīng)營虧損。
在需求側，傳統(tǒng)支柱行業(yè)持續(xù)低迷。近年來，歐洲經(jīng)濟復蘇乏力，鋼鐵下游的傳統(tǒng)支柱行業(yè)普遍處于低速區(qū)間。汽車產(chǎn)業(yè)在電動化轉型過程中，雖然車型結構發(fā)生變化，但并未帶來鋼材消費增量；建筑和機械制造業(yè)受高利率、財政約束與房地產(chǎn)投資下降影響，需求持續(xù)萎縮。相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，歐盟表觀鋼材消費量已連續(xù)3年下滑。對歐盟而言，這不僅是周期性低谷，還是需求結構老化與綠色轉型錯位的綜合反映。
在成本側，能源高位與產(chǎn)業(yè)承壓。2021年—2023年的能源危機使歐洲工業(yè)能耗成本顯著攀升，回落后仍遠高于危機前水平。歐盟工業(yè)電價從2020年的132歐元/兆瓦時（1歐元約合1.157美元）升至2022年下半年的238歐元/兆瓦時，2023年上半年一度達241歐元/兆瓦時，至2024年上半年回落至197歐元/兆瓦時；工業(yè)用氣價格則在2021年—2023年翻倍，中大型企業(yè)分別達到76歐元/兆瓦時、87歐元/兆瓦時的峰值。
盡管批發(fā)價自2022年底明顯回落，但零售端傳導滯后，加之歐盟對進口化石能源高度依賴，2023年工業(yè)電、氣價仍明顯高于主要貿(mào)易伙伴，普遍存在2~4倍價差，對該地區(qū)能源密集型行業(yè)競爭力提升持續(xù)形成壓力。
在成本結構中，歐盟能源支出占比顯著增加。近年來看，歐盟一般制造業(yè)能源支出占比為1%~3%，而鋼鐵、水泥、玻璃、化工等行業(yè)能源支出可達5%~10%，部分電密集型行業(yè)更高。高企的能源成本擠壓企業(yè)利潤空間、推遲綠色投資，削弱了歐盟工業(yè)的資本支撐力。2023年，歐盟化石能源進口賬單仍達4270億歐元（約占該地區(qū)GDP的2.5%，較2014年—2020年均值高45%），進一步凸顯了其結構性成本劣勢。
從產(chǎn)業(yè)層面來看，面對持續(xù)虧損和投資壓力，該地區(qū)鋼鐵業(yè)選擇了強硬的政策訴求。2024年起，安賽樂米塔爾（ArcelorMittal）、蒂森克虜伯（ThyssenKrupp）等歐洲地區(qū)龍頭企業(yè)多次呼吁建立“更強、長期且可預測的”防護機制。歐盟鋼鐵協(xié)會（EUROFER）在行業(yè)調(diào)查中指出，若不顯著削減免稅配額、提高超額關稅，“歐洲鋼鐵的‘去碳化之路’將被廉價進口產(chǎn)品沖垮”。
這一訴求最終成為此次提案的核心：新的關稅配額“必須為歐盟鋼鐵業(yè)恢復至健康產(chǎn)能利用率（約80%）提供空間”，此前更高配額水平“無法從根本上解決問題”。換言之，歐盟正在用配額壓縮的方式人為創(chuàng)造市場空間，以便本土企業(yè)獲得再投資的窗口期。
回顧歐盟鋼鐵保障措施的演變，自2018年起的系列臨時措施主要針對進口激增的短期沖擊。而其此次提案的時間跨度和制度設計，顯然不再以短期平衡為目標，而是意圖建立“可長期運行的防護框架”。
在歐盟的政策敘事中，維護一個“強大且低碳的鋼鐵產(chǎn)業(yè)”對其而言已不僅是經(jīng)濟問題，還上升為“戰(zhàn)略自主與經(jīng)濟安全”議題。筆者認為，這種政治化的產(chǎn)業(yè)邏輯，正是歐盟內(nèi)部推動此次提案的深層原因。
《中國冶金報》（2025年10月17日 02版二版）
來源：中國冶金報-中國鋼鐵新聞網(wǎng)
